【内容摘要】民族地区法庭工作是民族地区基层法院工作的最前沿，其对民族地区基层农村群众的矛盾纠纷的解决，社会安定团结的维护，社会和谐的构建具有极其重要作用，但因其目前受制于司法资源配置奇缺、缺乏相应的激励机制和倾斜政策加以支持等各方面因素，同是还要承载外来繁重不切实际绩效考评任务，在如此外压内困之下,其难于走出自我。为此，针对民族地区基层法庭目前的困境，笔者认为只有创新科学的法庭管理评估机制，改进法庭工作方法，制定有利于法庭工作顺利展开的倾斜政策及保障措施，才能充分发挥民族地区人民法庭的工作职能，进而为民族地区的农业农村工作大局提供强有力的司法保障和法律服务。

【关键词】绩效考核；便民诉讼；资源配置；巡回审判

一、引言

人民法庭是法院下辖的基层一线司法机构，其职能是否充分发挥，不仅关乎着社会能否持续安定团结，社会经济能否得到坚实的保障，同时还关乎着司法权威及人民法庭公信力在人民群众中的认同程度。随着改革开放的进程进一步的推进，引发矛盾纠纷异常频繁，诉争问题亟待快速解决的新形势下，人民群众对司法工作有了新的期待和要求，为了促进人民法庭的职能作用的充分发挥，落实十七大“司法为民”的精神，践行“公正和效率”的司法主题，最高人民法院印发了《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》和《关于进一步做好2009年人民法庭工作的通知》两个文件，对人民法庭工作作了纲领的指导和可行性规范。但由于人民法庭，特别是民族地区的法庭受制于目前现有的条件，在外压内困之下,难于走出自我，充分发挥其应有的职能作用，为此探索民族地区法庭工作改革思路，改进其工作方法，以便缩短其与发达地区法庭职能效应的差距,成为民族地区司法实践一个备受关注的话题。正因如此背景之下，笔者以湖南湘西民族地区的基层法庭为蓝本,[①] 对民族地区法庭工作的困境及其成因作了深入的分析，进而提出应对困境的出路对策，以求在改进民族地区基层法庭工作的探索思路上有所裨益和启发。

二、法庭工作的困境及成因

（一）、部分法庭工作人员不安于基层生活的艰苦与寂寞，工作怠慢情绪严重，直接导致部分案件久拖不决或者造成当事人告状无门的现象产生。

民族地区法庭均设置在辖区范围内条件艰苦，地处边远的地方，基层一线生活的单调、苦闷，业务繁杂众多，使部分服务意识淡薄的工作人员望而生畏。同时另一方面，因为单位的激励机制缺失，晋升上调制度的不完善，致使个别多年在基层从事法庭工作的人员因此产生懈怠情绪，进而不按时到岗到位或经常涉足圈外活动，游离各种娱乐场所，置本职工作而不顾，导致当事人无法与其及时取得联系，告状无门或者案件审理遥遥无期，久拖不决。[②]

（二）、由于下发不切合实际的绩效考核目标，打乱了法庭工作的正常进行，同时也抑制法庭的职能的充分发挥。

各级法院制定司法状况考评制度，促进司法质量的进一步提高，进而最大限度落实司法便民、利民、为民的要求，践行“公正与效率”司法主题，这是司法工作的必然要求，同时意义也是非凡的。但司法状况考评制度的制定必须要因地制宜，切合实际，否则不仅不会产生应有的积极效应，还会引发一些负面的影响。以湘西地区A县不切实际的司法考评（也称绩效考核），其产生的负面影响极其突出。[③]其具体情况如下：

从湘西A县的司法状况的考评细则中，我们可得出以下几个负面的影响。

1、就A县来说，地处湘西边远经济欠发达地区，同时也是法律意识淡薄，执法环境很差的少数民族聚居区。作为其下辖范围内的基层法庭来说，当地的群众的法律意识与执法环境更加糟糕。然而要基层法庭的调解结案率达到50%，显然是超出它所能承受的负荷。我们都知道，在民族地区，特别是经济欠发达，法律意识淡薄的少数民族地区，进入诉讼程序的当事人在浓厚“重输赢，计较蝇头小利”的小农意识支配下，诉争问题很难达成调解协议。然而为了达到上述50%调解率，案件的承办人就会穷尽各种变相的强制性办法，如以不同意调解就予以重判相威胁，或者是故意拖延开庭过程中的审理时间，不准当事人吃饭，不准离席，否者就以缺席判决相威胁之方式，或者在休庭后久拖不判等方式，以便达到调解的目的。这些做法显然严重违背调解自愿的原则，同样违背了“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的民事审判指导原则。

2、就A县所制定90%的案件审结率来说，其有积极的一面，它能促进基层法庭快捷审案，及早结案，阻止矛盾纠纷的进一步激化，以便维护农村社会的稳定。但这种比较高的结案率同时也会引发负面的影响，即案件的承办人为了提高案件的审结率，往往在年底前提前不再受理部分案件，致使当事人之间所引发的矛盾纠纷得不到及时化解处理，给社会的稳定带来相当的隐患。

3、就A县的45%的当庭宣判率来说，明显与目前司法资源配置不符。就目前基层法庭，特别是少数民族地区的基层法庭法官配置的情况来看，不仅人员相当的奇缺，同时现存的法官，多数来源于退伍军人或者其他行业转行过来的人员，他们的审判资格往往是在80年代末到90年代中期，通过法院系统的内部改革而取得，其业务素质并不高，法律知识功底并不深厚，其对法律理论的理解、法律的准确使用是有相当的难度。所以要求其当庭把握诉争案件的焦点，准确适用法律作出判决，确实勉为其难。这就必然导致案件的承办人在追求达到上述既定的当庭宣判率的心理支配下，对部分案件作出错误的判决，进而引发上诉案件及发回重审案件的增多，严重违背了“司法公正”审判原则。

4、就A县制定人均结案率20件也是不符合实际的。因为部分基层法庭本来案源就很少，每年的案源件数平均在三四十之间，这就决定人均结案率是无法达到的。为此，这种不结合客观实际的制约因素而制定出来的绩效考核目标，必然会挫伤基层办案人员的工作积极性。

（三）、基层法庭人员配置不足，导致案件久拖不决，超期审理比较严重，同时也会出现一些“自审自记”、“陪而不审”、“合而不议”违背法律规定的奇特现象。现在以湘西民族地区的B县四个基层法庭为例进行分析。

湘西B县2007年-----2008年的案件质量评查的汇总（表一）

（注：超期审判是指案件审理超过普通程序六个月的审限）

湘西B县2007年的案件质量评查的汇总（表二）

湘西B县2008年的案件质量评查表（表三）

从上列的图表中，我们得知湘西民族地区B县的四个基层法庭的案件超期审理比较严重，两年平均案件超期审理率达到 16.62 %，个别法庭高达75 %。导致案件超期审理居高不下的主要原因是因为法庭人员配置严重不足，经调研，不仅B县四个基层法庭的人员配置很少，就是整个湘西民族地区的基层法庭平均人员配置只有2．5人，审判人员只有1.5人，远远低于一庭“三审一书”[④]的正常配备标准。由于基层法庭人员的不足，自审自记、没有审判资格的书记员代审、超期审理的现象时常发生，不足为奇。同时基层法庭因受制于办案经费紧张，在使用普通程序审理案件时，案件承办人也往往在审前或者审后跟陪审员或其他庭室的审判员打个招呼，直接把他们名字罗列在笔录上，组成形式意义纸面上的合议庭。[⑤]这种“陪而不审”、“合而不议”被多数人默认审判形式严重损害了审判公正，违背了司法原则。

（四）、由于民族地区分管辖区较广，辖区人口众多，交通不便，诉讼网络的缺失等原因，致使人民法庭难于为基层群众及时提供司法平台，提供便捷的诉讼途径。经调研，湘西民族地区的平均每个基层法庭管辖五个乡镇，辖区面积为510.6平方公里，辖区人口12.1万，离基层法庭最远的地方有20至30公里，大部分的地方还没有实现村村通公路，交通极为不便。正因为如此的地理条件，以及诉讼网络定点的缺失，基层法庭难于实现便民诉讼目标，满足基层民众日益增长的司法需求。

(五)、巡回审判的缺失，[⑥]公开旁听制度尚未贯彻落实，致使法庭变成单纯就案审理的机构，淡化法律宣传的媒介窗口作用，良好的执法环境难于形成。基层法庭的主要任务不仅通过对案件的审理，为群众定纷止争，另一更为重要任务就是充当法律宣传的媒介，让人民群众更能理解司法，感知法律，从而能自觉依据法律规定行使自己的权利和履行自己的义务，养成遵纪守法的良好习惯，营造良好的司法环境。然而巡回审判的缺失，公开旁听制度尚未贯彻落实，致使法庭变成单纯就案审理的机械机构。

（六）、基层法庭审执不分，繁重的执行任务，致使部份案件被拒于门外，当事人的权益得不到应有的保障，或者部分案件的判决结果只是一纸空文，当事人的合法权益得不到实现。

    目前基层法庭不仅要担负审判工作，同时还要担负案件的执行工作。现在法庭的执行工作基本上与其直属法院脱离了关系，及时没有完全脱离，也只是保留相当少的部分案件可以移送法院执行，如湘西C县规定每年只允许基层法庭向院里移交三个执行案件。正因为如此，不堪负重的基层法庭就会把部分因为案情复杂，预想难于执行的案件拒之门外，当事人之间的矛盾纠纷无法诉诸法律，得到合理的解决。另一方面即使案件能诉诸法律，一方当事人即使胜诉，判决所确定的权利因得不到执行也只能视为一纸空文，造成这一现象产生主要是由于民族地区法律素质较低，执法环境不好，再加上法庭基层人员缺少在执行过程中突发暴力抗拒事件的应急能力和必要的保障，只要履行义务方抗拒执行的态度强硬，法庭人员是不敢去强制执行的，当然由此也就引发胜诉方频频上访，严重影响法院司法状况考核评估。

三、应对困境的出路对策

针对民族地区法庭工作目前出现上述种种困境，笔者提出改进的观点和应对的出路对策：

（一）、加强基层法庭工作人员的政治思想教育，党性教育，职业道德教育。加强基层法庭工作人员的政治思想教育，党性教育使他们自觉树立司法为民的法制观念，增强服务意识，提高服务水平，让基层法庭工作更加贴近民心、贴近民情、贴近民意。同时还要加强职业道德教育，使他们爱岗敬业，安于基层生活，甘于一线基层的司法疾苦，致力于民主与法治的建设。

（二）、制定科学的法庭管理机制，特别是在我们本民族地区司法状况的考评办法上，要紧密结合本民族地区的特点和目前现有的司法资源，制定出切合实际，行之有效的考评细则和实施方案。

就目前既定的考评办法来看，我们司法质效理想目标并没有达到，我们本民族地区的两级法院考评指数，在省高院公布2009年1—5月份各地区考评指数中排名仍然是全省倒数一、二名，[⑦]这确实不能不令人对目前既定考评办法进行深思和质疑。从全省公布考评状况来看，制约我们民族地区法院司法状况考评的综合排名主要因素是审判效率低下。[⑧]而要解决这一突出问题关键在于建立科学的审限监督机制，首先对案件进行繁简分流，并且让承办法官作出普、简程序选择审理的承诺，然后采取立案员跟踪监督，承办人自我监督，庭长监督三位一体的方式对接近审限的案件向承办法官进行警示和督促，避免超审限。由此看来，笔者认为要想提高审判效率，进而促进司法质效的全面提升，不应该过分强调绩效考核目标的制定，而是应该着力落实和监督审判工作的各个环节，特别是审判流程的管理和审判、执行工作的管理办法的实施执行。

（三）、改革和发展基层一线法官培训，提升基层法官的司法能力和落实陪审制度，弥补司法资源的不足，缓解基层法庭的案多人少的司法压力。

随着民事诉讼费用大幅度降低以及民事一审案件级别管辖的重大调整，大量的案件涌入一线基层法庭，给基层法庭带来了前所未有的考验和挑战。在此背景之下，基层法庭在审判工作，队伍建设等许多方面都面临着巨大的压力，案多人少的矛盾十分突出。对此，有人主张通过增加办案人员编制来解决基层法庭案多人少的矛盾，但笔者认为，此种主张不切合实际，因为就增加人员编制而言，囿于现行司法体制，组织部门很难在短时间内给法庭增加编制，且即使增加，也是数量极少，无法从根本上解决案多人少问题。所以笔者认为目前能解决基层法庭司法人员奇缺的可行办法有两种途径。其一，通过改革和发展基层法官的培训，提升基层法官的司法能力，是缓解基层法庭审判压力途径之一，因为只有法官业务素质提高了，才能灵活应用调解和裁判手段化解社会矛盾，快速消结诉争案件。其二，推行陪审制度。只有推行陪审制度，才能把社会司法资源引入诉讼程序，增加司法力量，暂时缓解基层法庭司法审判的压力。

（四）、建立便民诉讼网络，打造司法为民平台

人民法庭处在法院工作的最前沿，主要面向广大农村地区和农民群众，法庭职能作用的发挥，重在全面落实司法为民的要求，使农民群众切实感受到司法的公正高效和更多的诉讼便利。结合民族地区法庭工作的性质和特点，笔者在落实便民诉讼、强化法庭职能作用上做了如下的探索。

1、 认真贯彻“两便”原则，建设便民诉讼网络。

“便于人民法院审理案件、便于人民群众诉讼”的“两便”原则，是人民法庭工作的重要指导原则。针对民族地区法庭的管辖区域较大，辖区农业人口占到四分之三，一半以上的村庄距法庭一二十公里以上，偏远地区的当事人尤其是年老体弱的当事人诉讼非常不便等情况。同时又兼顾一些纠纷往往由于当事人不知诉、不便诉而错过了最佳审理、调处时机，导致小矛盾演化成大纠纷，甚至于酿成刑事案件的情况考虑。笔者认为便民诉讼网络应以法庭为中心，同时在不设法庭的乡镇、办事处驻地设立便民诉讼站，在距庭、站较远的村庄设立便民诉讼点，形成庭、站、点三位一体覆盖辖区的便民诉讼体系。

2、着力完善提高，在实践中规范便民诉讼网络运作。一是合理规划便民诉讼站、点的布局。一般在辖区设置1--2个便民诉讼站、2—3个便民诉讼点为佳，同时站点平均覆盖面积最大不能超过10公里左右，以保证当事人诉讼行程步行在一个到一个半个小时之内，基本适应方便诉讼和节约诉讼成本的要求。二是精心挑选站点联络员。我们应该从品德、能力、威信等方面把关，选任乡村主干或人大代表为法庭诉讼站、点联络员，采取以会代训和定期发放有关法律书刊等方式，使他们很快适应了工作需要。三是丰富便民诉讼服务措施。在诉讼站、点制作便民诉讼手册和常用法律文书式样，将干警分组划片，每月固定两天到相应的站、点办公，对于急办案件或涉及弱势群体的案件，根据当事人或联络员预约，及时上门就地立案、就地办案、就地结案。

（五）、对基层法庭建设，两级法院要给予相当程度的重视，制定相应的政策倾斜和保障措施，以便促使法庭工作的顺利展开以及其应有职能的充分发挥。

法庭是法院最前沿的司法机构，其辖区面积大，自然条件差，干警人员少，工作纷繁复杂是不争的事实。为此，要想让其发挥定纷止争的作用，成为维护社会稳定的中坚力量，两级法院应给予相应的倾斜政策，特别是办公经费使用上，司法装备的配备上要给予全力的支持。同时要出台相应的激励机制，对在基层法庭工作人员给予适当补贴和鼓励，使其安于现状，全心致力于基层法庭工作。

四、结语

人民法庭是解决纠纷，化解矛盾的最前沿阵地，是维护社会稳定的中坚力量，其职能能否充分发挥关乎着司法理念能否在人们心中稳固树立，关乎着司法公信在人们心中的认同程度，虽然人民法庭，特别是民族地区基层法庭目前受制于各种因素，难于走出困境，满足人们现今日益增长的司法需求，但是我们要迎合是时代呼声，感知人们急切渴求的期待，积极探索，为民族地区法庭工作走出困境，冲出束缚的藩篱，寻找切合实际的出路，使其在促进民族地区的经济发展及维护民族地区的社会安定团结中发挥出应有的作用。

               参考文献

1、              最高人民法院印发《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》的通知

2、              最高人民法院印发《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》的通知

3、              最高人民法院印发《关于进一步加强和改进人民法院教育培训工作的意见》的通知

4、              最高人民法院印发《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》的通知

5、              最高人民法院印发《关于进一步做好2009年人民法庭工作的通知》